Боротьба з корупцією

Протягом тривалого часу у громадян та населення України укоренилася думка, що корупція притаманна лише чиновникам і що лише чиновники вчиняють корупційні діяння. Поширенню та закріпленню такого стереотипу мислення сприяло і наведене в Законі України «Про боротьбу з корупцією» визначення корупції, яке зводилось лише до того, що це діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, яка спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

Однак, проведені за останні роки в Україні дослідження з питань запобігання та протидії корупції свідчать, що корупція вразила все суспільство. При цьому йдеться не просто про толерантне ставлення суспільства до корупції, а про використання корупції як «ефективної рушійної сили» при отриманні позитивних результатів врегулювання практично усього спектру соціальних відносин. Саме таке ставлення суспільства до корупції призводить до її поширення в державі.

Наслідки однобічного підходу у подолання цього явища, тобто лише шляхом застосування репресивного антикорупційного законодавства, спрямованого лише на покарання публічних службовців, без усунення факторів, що живлять та породжують корупцію, не приносило та і не могло принести жодних відчутних результатів щодо зниження її рівня.

Зокрема, правоохоронці сотнями та тисячами складали протоколи про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, а особи, на яких накладались адміністративні стягнення в більшості випадків продовжували після сплати відповідного штрафу працювати в тих самих органах державної влади на тих самих посадах.

Наразі в державі створені умови для викорінення корупції і не просто задекларовано наміри запобігати та протидіяти корупції, а реально проявлено політичну волю на вищих щаблях влади щодо проведення повного реформування не лише антикорупційного законодавства, а і всієї державної антикорупційної політики.

Першим кроком на цьому шляху стало створення Національного антикорупційного комітету, результатом діяльності та активної позиції якого стала розробка та швидке прийняття Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».

До цього Закону можна ставитися критично, але не можне не визнати, що цей Закон дасть поштовх для зміни ситуації в державі.

В першу чергу слід зазначити, що Закон визначає корупцію не лише, як проблему чиновників. Закон визначає корупційними правопорушеннями і дії громадян при наданні або пропозиції надання неправомірної вигоди чиновнику.

Так, відповідно до Закону корупція - це використання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди, або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.

Саме тому до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення Закон відносить не лише осіб, які отримують заробітну плату з державного або місцевого бюджетів, та осіб, які надають державні послуги (приватні нотаріуси, аудитори, експерти тощо), а і осіб, які постійно або тимчасово обіймають певні посади у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також посадових осіб юридичних осіб, фізичних осіб - у разі одержання від них чиновниками, або за участю цих чиновників іншими особами неправомірної вигоди.

При цьому значна частина положень Закону спрямована на запобігання корупції. Задля цього, вперше на законодавчому рівні визначено поняття конфлікту інтересів, під яким пропонується розуміти суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих цій особі службових повноважень.

Запобігання виникненню конфлікту інтересів передбачається забезпечити шляхом встановлення низки обмежень для чиновників щодо використання службового становища, суміщення та сумісництва, одержання подарунків, роботи близьких осіб, діяльності після звільнення з посад або припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, а також декларування конфлікту інтересів шляхом подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.

Також Закон встановлює обов’язкову вимогу для чиновників уживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів та повідомляти невідкладно безпосереднього керівника про наявність такого конфлікту.

Крім того, Закон визначає і наслідки притягнення до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень і, що є дуже важливим, передбачає, що особи, яких притягнуто до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, пов’язані з порушенням обмежень, передбачених цим Законом, підлягають звільненню з відповідних посад у триденний строк з дня отримання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, якщо інше не передбачено законом.

В той же час, новели Закону не матимуть жодного впливу на покращення ситуації, якщо не знайдуть підтримки у суспільстві. Важливість взаємодії органів державної влади та громадянського суспільства щодо запобігання виникнення корупції та її поширення не викликає жодних сумнівів.

З цього приводу необхідно зазначити, що на сьогодні в Україні у сфері запобігання і протидії корупції активно функціонує чимала кількість громадських організацій, однак, діяльність переважної більшості з них зведена до функцій надання безоплатної правової допомоги громадянам, або спрямована на спроби «підмінити» правоохоронні органи.

Водночас, аналіз міжнародної практики у сфері залучення громадськості до запобігання та протидії корупції свідчить про те, що існує низка механізмів участі неурядових організацій в антикорупційних заходах.

Одним з таких механізмів є громадський моніторинг діяльності органів влади. Коли ми говоримо про громадський моніторинг, то маємо на увазі низку заходів, що мають здійснюватися неурядовими організаціями з метою визначення проблемних питань діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Відтак, потреба у здійсненні інститутами громадянського суспільства такого моніторингу у сфері запобігання і протидії корупції є нагальною.

На сьогодні в Україні створені умови для реалізації завдань громадського моніторингу. Сприятиме цьому не лише Закон України «Про доступ громадськості до публічної інформації», а і положення Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», які передбачають участь громадськості в заходах щодо запобігання і протидії корупції, в тому числі і шляхом проведення громадської антикорупційної експертизи, а також встановлюють вимоги щодо обов’язковості інформування громадськості про заходи щодо запобігання і протидії корупції, зокрема щодо підготовки та оприлюднення звіту про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції.

Іншим ефективним механізмом реалізації повноважень громадськості у сфері запобігання і протидії корупції є проведення ними інформаційних заходів з систематизації знань щодо феномену корупції, поширення зарубіжного досвіду запобігання корупції з метою підвищення спроможності неурядових організацій протидіяти поширенню корупції та забезпечення організації просвітницьких акцій спрямованих на поширення антикорупційних знань, у тому числі у навчальних закладах.

Разом із скоординованою діяльністю органів державної влади, спрямованою на реалізації подальших завдань державної антикорупційної політики, та активною позицією правоохоронних органів щодо невідворотності покарання за корупцію, такі дії громадянського суспільства дозволять знизити рівень корупції в державі та створити умови для її подальшого розвитку.

Однак, не слід забувати про те, що прийняття будь яких Законів ще не є запорукою їх успішної реалізації. Отже, попереду у держави та громадських інституцій дуже велика робота по створенню умов ефективного застосування положень нового антикорупційного законодавства. Дороговказом в такій роботі має стати затвердження Національної антикорупційної стратегії держави та прийняття на її основі державної програми, які нададуть реалістичне бачення ситуації в Україні, та визначать, враховуючи міжнародний досвід та відповідні стандарти, перспективи розвитку державної антикорупційної політики на найближчі роки.

Департамент антикорупційного
законодавства та законодавства
про правосуддя 

Погані закони в руках гарних виконавців – хороші, найкращі закони в руках поганих виконавців – шкідливі.
Фрідріх Великий

Прояви корупції

Тема корупції є досить актуальною в реаліях сьогодення і вже досить довго та багато разів обговорювалась провідними зарубіжними та вітчизняними науковцями.

Як дає нам визначення Закон України «Про боротьбу з корупцією» під корупцією розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

Найчастіше цей термін застосовується по відношенню до бюрократичного апарату і політичної еліти. Характерною ознакою корупції є конфлікт між діями посадової особи та інтересами його працедавця або конфлікт між діями виборної особи і інтересами суспільства. Багато видів корупції аналогічні шахрайству, що здійснюється посадовою особою, і відносяться до категорії злочинів проти державної влади.

До проявів корупції може бути схильна будь-яка людина, що володіє дискреційною владою — владою над розподілом певних ресурсів, що не належать їй, на свій розсуд (чиновник, депутат, суддя, співробітник правоохоронних органів, адміністратор, екзаменатор, лікар тощо). Головним стимулом до корупції є можливість отримання економічного прибутку (ренти), пов’язаного з використанням владних повноважень, а головним стримуючим чинником є ризик викриття і покарання.

Різні прояви корупції мають різну етичну оцінку: одні дії вважаються злочинними, інші всього лише аморальними. До останніх, як правило, відносяться кумовство і заступництво на основі політичної орієнтації, які порушують принцип мерітократії – принципу управління, відповідно до якого керівні посади мають займати люди, незалежно від їх соціального та економічного походження.

Найнебезпечніші форми корупції кваліфікуються як кримінальні злочини. До них, перш за все, відносяться розтрата (розкрадання) і хабарі. Розтрата полягає у витраті ресурсів, довірених посадовій особі, з особистою метою. Вона відрізняється від звичайної крадіжки тим, що спочатку особа отримує право розпоряджатися ресурсами легально: від керівника, начальника, директора, клієнта тощо. Хабар є різновидом корупції, при якій дії посадової особи полягають в наданні окремих послуг фізичній або юридичній особі в обмін на надання останнім певної вигоди першому. В більшості випадків, якщо дача хабара не є наслідком здирства, основну вигоду від операції отримує хабародавець. До кримінальних злочинів також відноситься покупка голосів виборців (хоча дехто вважає її не формою корупції, а видом недобросовісної виборчої кампанії).

Рівень правосвідомості в Україні

Безперечно в наш час рівень правової культури і правосвідомості в Україні надзвичайно низький. Більшість громадян не знають правового механізму захисту своїх прав, а інша частина взагалі не обізнана з ними.

Проте, саме суспільство є істотним елементом в справі боротьби з корупцією, тому що воно, до певної міри, самостійно залучено в практику корупції. В той же час, його участь необхідна, тому що існує безліч ролей, які суспільство може відіграти більш ефективно, ніж будь-який інший інститут. Так, наприклад, воно може виконувати контролюючу роль, критикувати і виступати за будь-які зміни, розповсюджувати та оприлюднювати інформацію, а також виступати гарантом того, що особи, які, як і передбачається, діють в його інтересах, є підзвітними.

Мета полягає не лише в пробудженні правосвідомості суспільства, але в змінах, які спричинять таке пробудження.

Залучення громади до боротьби проти корупції є необхідним, в першу чергу через цей основоположний елемент: якщо корупція стала звичайним явищем в суспільстві, то велика частина його, більш за все, залучена в корумповані структури. Це призводить до необхідності того, щоб суспільні освітні програми, в найширшому розумінні, існували незалежно або включались в плани, що передбачають будь-які спроби боротьби з корупцією: суспільство повинне усвідомлювати свою власну роль в корупції і свою потенційну роль в боротьбі з цим явищем.

Тому, при розробці та запровадженні відповідних суспільних програм щодо розвитку правосвідомості громадян, вони не повинні бути проігноровані Урядом і приватним сектором. Проте, коли підтримка цих двох інституцій відсутня, в такому випадку зазначені програми мають бути направлені на те, щоб здійснити на них тиск та активізувати їх.

Через суспільні програми щодо розвитку правосвідомості кожна людина повинна усвідомити, що вона є учасником процесу і оцінити міру корупції і шкоду, яку вона наносить особистості і суспільству в цілому. Не менш важливим завданням є те, що заходи та будь-які інші прояви публічності і навіть повідомлення через засоби масової інформації були, в якійсь мірі шоковими або хоча б змушували людей замислитись.

Формування належної правосвідомості та поведінки особи в ситуаціях, коли її права порушено, повинно бути пріоритетним завданням усіх державних інституцій.

Саме тому, неабияку роль відіграє в цьому напрямку Міністерство юстиції України.

Так, одними з ефективних інструментів контролю над корупцією бюрократичного апарату є свобода слова і засоби масової інформації. Зокрема, Міністерством юстиції здійснюється інформування населення через друковані засоби масової інформації, радіо та телебачення про діяльність органів та установ юстиції, негативний вплив корупції на авторитет державної влади і суспільство в цілому тощо.

Зокрема, організовано правороз’яснювальну роботу в регіонах. Протягом 2009 року питання боротьби з корупцією 82 рази висвітлювались у засобах масової інформації спеціалістами територіальних органів юстиції.

Крім того, дієвим засобом, у боротьбі з корупцією є консультації, що надаються громадянам через мережу правових громадських приймалень, з питань діяльності органів юстиції, а також роз’яснення щодо антикорупційного законодавства України з метою негативного ставлення до проявів корупції та виявлення факторів, що їм сприяють.

З метою надання безкоштовної правової допомоги малозабезпеченим верствам населення, при органах юстиції функціонує 722 громадські приймальні для надання безоплатної правової допомоги. Працівники органів юстиції беруть участь у роботі 858 громадських приймалень, створених при райдержадміністраціях, центрах соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді, виконавчих органах районних, міських рад та 1577 виїзних консультаційних пунктів. З більш ніж 42 тисяч консультацій, наданих в таких приймальнях з початку року, значна кількість стосується відповідної тематики.

Також систематично здійснюється розроблення та поширення серед населення методичних посібників, збірників, пам’яток, буклетів з роз’ясненням правових питань, знання яких необхідні громадянам, як членам суспільства, щодо запобігання проявам корупції в органах виконавчої влади, зокрема в органах юстиції.

Так, наприклад, Міністерством розроблено та направлено до органів юстиції в регіонах Методичну добірку на допомогу працівникам громадських приймалень стосовно надання правової допомоги малозабезпеченим громадянам з питань реагування на прояви корупції для використання у роботі.

Важливим аспектом в напрямку боротьби проти корупції є вплив на рівень свідомості та навчання молоді, зокрема необхідно навчити молодь (школярів, студентів) правильно виконувати не тільки свої обов’язки, але й заявляти про свої права. Досягти цього можливо за допомогою запровадження у вищих навчальних закладах спеціалізованих модулів чи дисциплін з питань запобігання корупції, наприклад, в таких навчальних курсах як: "Юридична деонтологія", "Вступ до спеціальності", "Державна служба" тощо. Окрім того, запровадження вищезгаданих програм необхідне в усіх навчальних закладах галузевого спрямування, як-то: менеджмент, економіка, будівництво, медицина, правознавство тощо. Оскільки прояви корупції присутні майже в усіх сферах суспільного життя. Проте, знову ж таки, неможливо зробити це без підтримки уповноважених на це органів державної влади.

Недостатня правова обізнаність громадян досить часто є причиною порушень їхніх основних прав і свобод у повсякденному житті, серйозною перепоною реалізації ними конституційно закріплених норм. Таке становище зумовлює необхідність всебічного роз’яснення основ правових актів, утвердження їх у свідомості громадян, перетворення на переконання і втілення в практику повсякденної поведінки.

Світовий та історичний досвід

І на сам кінець. Згідно макроекономічним і політико-економічним дослідженням, корупція є найбільшою перепоною до економічного зростання і розвитку, здатною поставити під загрозу будь-які перетворення. для кожної держави, і правової в першу чергу, для формування досконалої правосвідомості суспільства має бути основним завданням – створення у суспільстві середовища ідеології права.

Водночас одним з найважливіших стримуючих чинників для корупції є кримінальне законодавство. На практиці закони в більшості країн встановлюють досить вузькі рамки відносно інтерпретації видів корупції, які вважаються кримінальними злочинами, — щоб виключити ризик вибіркового застосування законодавства з метою придушення громадянських свобод і опозиції. Тому, наприклад, подарунок може вважатися хабаром тільки за наявності наміру зробити вплив на посадову особу. Якщо посадовій особі згідно із законом не забороняється приймати подарунки, в принципі, то довести факт хабара, як правило, важко. Навпаки, розтрата часто вважається доведеною за наявності збитку, незалежно від того, чи був намір у службовця привласнити кошти чи ні.

Суть проблеми при боротьбі з корупцією сформулював Джеймс Медісон: «Якби людьми правили ангели, ні в якому нагляді над урядом – зовнішньому або внутрішньому – не було б потреби. Але при створенні правління, в якому люди відатимуть людьми, головна проблема полягає в тому, що в першу чергу треба забезпечити правлячим можливість наглядати над керованими, а ось услід за цим необхідно зобов’язати правлячих наглядати за самими собою».

Корупція часто є приводом для закликів до насильницької зміни влади. При цьому звинувачення нерідко пред’являються не тільки конкретній політичній еліті, але і політичній системі в цілому. Як відзначає Оскар Аріас Санчес, авторитарні режими здатні успішно приховувати переважну більшість зловживань владою від громадськості, так що висновок про їх корумпованість робиться на основі аналізу непрямих свідоцтв і згубних для всього суспільства наслідків. І навпаки, корупція в демократичних режимах часто отримує широкий розголос і присікається перш, ніж вона починає завдавати істотного збитку. Проте, періодичні скандали викликають у громадян сумніви в своїй здатності робити вплив на процес ухвалення в країні політичних рішень і розчарування в демократії.

У міру того, як держава викорінює корупцію, витрати на це мало вигідні і вони зростають так, що для повної ліквідації корупції доведеться витратити великі зусилля. Порівнюючи втрати від корупції і витрати на викорінювання корупції для кожного її рівня, можна знайти оптимальний рівень корупції, що відображає найменші сумарні втрати. Виявляється, що для суспільства вигідно не знищувати корупцію до кінця, оскільки вона потребує великих затрат цього процесу.

Крім того, надмірне захоплення боротьбою з корупцією у збиток усуненню її причин здатне позбавити адміністративну систему гнучкості, а населення громадянських свобод. Правляча група може використовувати каральне законодавство для посилення свого контролю над суспільством і переслідування політичних супротивників.

Перш за все слід розуміти, що корупція є не тільки інтернаціональним, але і національним феноменом, форми якого, в більшості випадків, залежать від менталітету нації, що знаходить своє вираження в законодавстві. Зокрема, це твердження знаходить своє відображення у рівні правової культури та правосвідомості окремо взятого суспільства.

Історично можливо, що перші прояви корупції існували у вигляді звичаїв робити подарунки, щоб здобути прихильність. Коштовний подарунок відокремлював людину, яка його подарувала, від інших і сприяв тому, щоб її прохання було виконано. Тому в первісному суспільстві плата жерцю чи вождю була нормою. З часом, коли державний апарат еволюціонував і ставав складнішим, а центральна влада в державі ставала сильнішою, з’являлися професійні чиновники (службовці), які за задумом правителів повинні працювати за фіксовану заробітну плату. На практиці ж чиновники прагнули скористатися своїм службовим положенням для таємного збільшення своїх прибутків.

Так, одним із перших джерел обговорення проявів корупції в державному утворенні був трактат «Артхашастра» опублікований одним із міністрів Бхарати (Індія) у IV столітті до н.е. під псевдонімом Каутилія. В ньому він зробив один незаперечний висновок – «майно царя не може бути, хоча б в малій частині, не присвоєно слугою, що ним відає».

Проявом ставлення особистості та суспільства до права, законності є правосвідомість як частина правової культури. Правосвідомість формується під дією об’єктивних та суб’єктивних факторів суспільного розвитку. На неї впливають не тільки історичні та соціальні процеси, а й геополітична ситуація в державі і духовна сфера суспільства. Якщо правова система функціонує в умовах законності, свободи, соціальної справедливості, поваги до права, це сприяє зростанню правосвідомості всіх суб’єктів.

Таким чином, правова культура – це структурно-складне цілісне утворення, яке включає в себе якісний стан правового життя суспільства, відображеного в досягнутому рівні досконалості правових актів, правової і правозастосовуючої діяльності, правосвідомості правового розвитку особистості, що позитивно впливає на суспільний розвиток та підтримання умов функціонування суспільства.

Головний спеціаліст відділу правової освіти
Управління координації правової роботи та правової освіти
Д.В.Решетило

Як свідчить досвід європейських країн, першим кроком на шляху до вчинення корупційних дій є можливість публічного службовця отримувати подарунки.

З метою обмеження такої форми прикриття корупційних проявів, у пункті 5 статті 8 Конвенції ООН проти корупції наголошено на тому, що кожна Держава-учасниця прагне, у належних випадках і згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, запроваджувати заходи й системи, які зобов’язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації в тому числі і про суттєві дарунки, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів.

Саме тому, у низці країн Європи на законодавчому рівні запроваджено обов’язкове декларування подарунків особами, що обіймають політичні посади, а в деяких країнах – всіма публічними службовцями. Так, в Польщі обов’язковість декларування подарунків передбачена для осіб, які обіймають політичні посади, а також місцеві виборні посади, в Угорщині – для членів Парламенту, у Великобританії, Іспанії та Німеччині – для членів Уряду та осіб, які обіймають політичні посади, а в Латвії – всіма публічними службовцями. Члени британського парламенту зобов’язані декларувати подарунки, вартість яких перевищує 1% від їхньої заробітної плати, члени Парламенту Німеччини – якщо вартість подарунка перевищує 5 000 євро, члени французького Парламенту – будь-які подарунки незалежно від їхньої вартості.

Для України питання неправомірності подарунків є вкрай актуальним, адже, в багатьох випадках з метою вирішення питань у власних інтересах подарунки передаються публічному службовцю особами:

  • які зацікавлені в певних офіційних діях установи, в якій працює службовець;
  • які ведуть бізнес або розраховують на ведення бізнесу з цією установою;
  • які здійснюють певні види діяльності, що регулюються відповідною установою;
  • на інтереси яких може вплинути виконання чи невиконання службовцем своїх посадових обов’язків та інше.

Як свідчить міжнародний досвід, на практиці розрізнити подарунок та хабар між собою досить важко, тому питання отримання та передачі подарунків публічними службовцями, з метою запобігання виникненню корупційних проявів у їх діяльності, повинно бути обов’язково врегульовано на законодавчому рівні.

Доречним у цьому випадку є використання досвіду Сполучених Штатів Америки, де подарунком вважається все, що може бути виражено у грошовому еквіваленті, а саме: гроші, товари, різноманітні послуги (наприклад, такі як подорожі, проживання в готелі, харчування, оплата навчання тощо). Винятки з цього правила чітко визначені на законодавчому рівні. Наприклад, не вважаються подарунками прохолоджувальні напої чи кава, вітальні картки або аналогічні сувеніри незначної вартості.

Досить тривалий час точилися гострі дискусії з приводу того, як врегулювати зазначене питання на законодавчому рівні: заборонити взагалі приймати подарунки, дозволити лише подарунки, вартість яких не перевищує певний розмір, зобов’язати передавати в орган державної влади, де працює публічний службовець, усі подарунки або лише ті, які за ціною є вищими ніж визначена вартісна межа та реєструвати їх отримання тощо.

Нарешті був обраний компромісний підхід між зазначеними трьома шляхами врегулювання питання одержання подарунків особами, уповноваженими на виконання функцій держави, який знайшов своє відображення у Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» ( далі – Закон).

Так, відповідно до частини першої статті 8 Закону особам, уповноваженим на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування та деяким прирівняним до них особам, забороняється приймати дарунки (пожертви), за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами, тобто у формі так званого «завуальованого» хабара. Крім того, категорично забороняється приймати будь який дарунок (пожертву) від підлеглої особи.

Згідно із Законом, публічним службовцям дозволено приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, крім випадків, передбачених частиною першою цієї статті, якщо вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), одноразово, а сукупна вартість таких дарунків (пожертв), отриманих з одного джерела протягом року, - однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року.

Стаття 22 Закону України «Про Державний бюджет на 2011 рік» встановлює такий розмір мінімальної заробітної плати у місячному розмірі: з 1 січня - 941 гривня, з 1 квітня - 960 гривень, з 1 жовтня - 985 гривень, з 1 грудня - 1004 гривні.

У зв’язку з цим, в період з 1 липня 2011 року до 31 грудня 2011 року з одного джерела дозволяється отримувати дарунки не більше ніж на 941 гривню. В той же час, вартість дарунка (пожертв) отриманого одноразово в період з 1 липня по 1 жовтня 2011 року не може перевищувати 480 гривень, з 1 жовтня по 1 грудня 2011 року - 492 гривні 50 копійок, а з 1 грудня 2011 року по 1 січня 2012 року – 502 гривні.

Таке обмеження вартості дарунка не поширюється на дарунки, які даруються близькими особами. Близькими особами Закон визначає подружжя, дітей, батьків, рідних братів і сестер, діда, бабу, онуків, усиновлювачів, усиновлених, а також інших осіб за умови їх постійного проживання разом із суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення.

Отже, в даному випадку, мова йде не тільки про близьких осіб суб’єкта відповідальності за корупційні правопорушення, з якими він перебуває у офіційному родинному зв’язку, а й про інших членів його сім’ї, за умови, якщо вони проживають разом та ведуть спільне господарство, як це передбачено частиною другою статті 3 Сімейного кодексу України, відповідно до якої сім’ю складають особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права та обов’язки.

Крім того, дарунками не вважаються загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.

Враховуючи вимоги Закону, до особистих подарунків належать подарунки, одержані від близьких осіб, давніх друзів та добрих знайомих, які дарують подарунки з нагоди, наприклад, дня народження, ювілею, або загально визнаного свята (Новий рік, міжнародний жіночий день, день захисника вітчизни) за умови, що їх дарунки не впливатимуть на прийняття публічними службовцями правомірних рішень або не створюватимуть враження, що це може впливати на їхні рішення.

До дарунків, що дозволятимуться приймати публічними службовцями, можуть бути віднесені і ділові дарунки (сувеніри) і прояви гостинності (запрошення на каву або вечерю) у скромних масштабах, які широко використовуються для налагодження добрих ділових відношень і зміцнення робочих стосунків.

Однак, умовами прийняття таких подарунків та проявів гостинності є знову ж таки, те, що такі подарунки та прояви гостинності не будуть постійними, не впливатимуть на прийняття публічними службовцями рішень або не створюватимуть враження, що це може впливати на їхні рішення.

Важливою вимогою Закону є встановлення обов’язку передавати подарунки, одержані як дарунки державі, тобто вручені під час візитів, урочистостей, інших офіційних заходів, до того органу державної влади, в якому працює публічний службовець в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України. А тому, вказане питання буде остаточно врегульовано після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про затвердження порядку передачі подарунків особами, уповноваженими на виконання функцій держави.

Таким чином, унормування порядку отримання подарунків є одним із найважливіших запобіжних заходів у сфері попередження умов виникнення корупційних ризиків діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оскільки дозволяє врегулювати конфлікт інтересів, а саме, суперечності між приватними інтересами публічного службовця та його службовими обов’язками, наявність яких може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій в процесі його службової діяльності.

Департамент
антикорупційного законодавства
та законодавства про правосуддя 

З 1 липня 2011 року набрали чинності нові антикорупційні Закони України «Про засади запобігання і протидії корупції» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», прийняття яких Верховною Радою України 7 квітня 2011 року започаткувало процеси реформування у сфері запобігання і протидії корупції в Україні.

Однак, саме лишень законодавче закріплення основоположних засад запобігання і протидії корупції в публічній та приватній сферах суспільних відносин повною мірою не вирішує всіх проблемних питань, породжених таким негативним явищем, як корупція.

Наступним етапом реалізації антикорупційної реформи в Україні має стати прийняття нового концептуального документу, який відображатиме практичну імплементацію положень нового антикорупційного законодавства, визначатиме основні напрями та засади реалізації державної антикорупційної політики на найближчі роки та плану дій з його виконання. Правильність такого підходу підтверджується і міжнародними практиками у сфері запобігання і протидії корупції. Зокрема, національні стратегії (доктрини, директиви тощо) або програми у сфері боротьби з корупцією, які мають перспективний характер і передбачають здійснення комплексу організаційно-правових та інших заходів щодо подальшого вдосконалення існуючої системи протидії корупції ухвалено на державному рівні у багатьох країнах світу. Подібні документи розроблені та затверджені в Швейцарії, Польщі, Угорщині, Хорватії, Словенії, Литві, Латвії, Естонії, Грузії, Румунії, Російській Федерації, інших країнах.

Розробка та прийняття Україною такого системного документа у формі антикорупційної стратегії підкріплена й рекомендаціями міжнародних організацій у сфері запобігання та протидії корупції.

Зокрема, рекомендацією 1 Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією Мережі по боротьбі з корупцією для країн Східної Європи і Центральної Азії Організації економічного співробітництва та розвитку(OECD), за результатами першого раунду моніторингу, Україні рекомендовано «оновити загальнонаціональну антикорупційну стратегію».

Питання розробки стратегії та плану дій з її виконання знайшли своє відображення і в оновленій рекомендації 1.1-1.2 за результатами другого раунду моніторингу України експертами цієї міжнародної організації.

Крім того, необхідність розробки детального плану дій з реалізації національної антикорупційної стратегії (Концепції Президента) передбачено й рекомендацією ІІ Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO).

Відповідно до міжнародного досвіду формування та реалізації національних антикорупційних стратегій, документ такого характеру має відповідати сучасним умовам розвитку кожної конкретної країни та регіону в цілому; враховувати масштаби поширення корупції в суспільстві, в тому числі і в зонах підвищеного корупційного ризику; відображати наступність та послідовність державної антикорупційної політики; містити основні напрями реалізації закріплених положень; передбачати впровадження ефективних механізмів моніторингу, оцінки та звітності за результатами його реалізації.

Особлива увага при розробці національної антикорупційної стратегії має приділятися уникненню надмірної декларативності положень, наслідком чого може стати закріплення мертвих норм.

Умовою належної реалізації національної антикорупційної стратегії є її розробка на підставі детального аналізу офіційних даних, результатів низки соціологічних досліджень і міжнародних оцінок щодо стану корупції в Україні, зокрема, ґрунтовних досліджень у сферах суспільних відносин найбільш вражених проявами корупції.

Крім того, такий документ, як складова загальної системи державних заходів із запобігання і протидії корупції, має містити безпосередній зв’язок з попередніми напрацюваннями у відповідній сфері, результати аналізу стану їх виконання, таким чином визначаючи основні напрями діяльності держави на перспективу та даючи можливість усунути ризики невиконання закріплених положень у майбутньому.

Прийняття національної антикорупційної стратегії є одним із пріоритетів держави для створення дієвої системи запобігання корупції, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків, що, в свою чергу, сприятиме підвищенню ефективності реалізації державної політики у даній сфері, формуванню іміджу України як держави, що активно протидіє корупційним проявам.

Саме таким програмним документом і має стати національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 роки, проект якої знаходиться на розгляді Президента України.

Конкретні заходи щодо виконання визначених національною антикорупційною стратегією завдань, строки їх виконання та безпосередніх виконавців планується закріпити у Державній програмі щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, яка має бути розроблена Урядом.

Координацію реалізації органами виконавчої влади визначеної Президентом України антикорупційної стратегії, відповідно до положень частини четвертої статті 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», має здійснювати спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, повноваження якого покладатимуться згідно з рішенням Президента України на Міністерство юстиції України із залученням ресурсів Служби безпеки України.

Здійснення моніторингу та оцінки реалізації Національної антикорупційної стратегії покладатиметься на Національний антикорупційний комітет, оскільки саме цей орган здійснює свою діяльність на найвищому державному рівні, а до його складу входять представники всіх державних інституцій, наукових кіл, а також громадських організацій, залучених до формування та реалізації державної антикорупційної політики. Такий підхід забезпечить комплексну, об’єктивну та різносторонню оцінку реалізації національної антикорупційної стратегії, що стане своєрідним підсумком діяльності держави у сфері запобігання і протидії корупції. 

Запобігання корупції в органах державної влади шляхом проведення спеціальної перевірки

З 1 січня 2012 року набрала чинності стаття 11Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», якою запроваджено новий превентивний захід по запобіганню корупції, такий як спеціальна перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування (далі - спеціальна перевірка).

На виконання цієї статті Закону з метою чіткого визначення механізму проведення такої перевірки Президентом України видано Указ від 25 січня 2012 року № 33/2012, яким затверджено Порядок організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок).

Спеціальну перевірку запроваджено з метою підвищення якості відбору кандидатів на зайняття посад, пов’язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

З цього приводу хотілось би зазначити, що спеціальна перевірка кандидатів на посади, пов’язані з виконанням функцій держави, не є новелою законодавства.

Так, до 1 січня 2012 року подібна перевірка проводилася щодо значно меншої кількості посад, а саме відповідно до Порядку проведення обов'язкової спеціальної перевірки відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців 1, який був затверджений Президентом України у 2001 році, обов'язкова спеціальна перевірка проводилась стосовно кандидатів на зайняття посад державних службовців, призначення або погодження призначення на які здійснюється Президентом України або Кабінетом Міністрів України, Главою Адміністрації Президента України, Керівником Державного управління справами. Зокрема, перевірці підлягали відомості, повідомлені кандидатом на зайняття посади про себе, зазначені у деклараціях про доходи, зобов'язання фінансового характеру та майновий стан кандидата на зайняття посади щодо себе та членів своєї сім'ї, а також додержання кандидатом вимог, установлених законодавством про державну службу, боротьбу з корупцією, про державну таємницю.

Водночас, відповідно до Положення про порядок розгляду питань та підготовки матеріалів щодо призначення на посаду професійного судді вперше 2 з 2006 року спеціальній перевірці підлягали відомості, що подавались кандидатами на посаду судді (достовірність даних, повідомлених кандидатом про себе, додержання кандидатом вимог, установлених законодавством про статус суддів, судоустрій та боротьбу з корупцією, а також достовірність зазначених у декларації даних про доходи за минулий рік).

На відміну від попередніх актів, які врегульовували питання проведення спеціальних перевірок, на сьогодні спеціальній перевірці підлягає більш широке коло осіб, тобто всі особи, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, крім кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів, для яких така перевірка визначена виборчим законодавством.

Спеціальній перевірці підлягають відомості щодо про притягнення особи до кримінальної відповідальності, наявність судимості, її зняття, погашення, про застосування до кандидата адміністративних стягнень за корупційні правопорушення, достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік, стану здоров'я кандидата, освіти, наявності у кандидата наукового ступеня, вченого звання.

До проведення спеціальної перевірки, як і раніше, залучаються Міністерство внутрішніх справ України, Державна податкова служба України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України та відповідні органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, структурні підрозділи обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Відмінність полягає у тому, що під час спеціальної перевірки також встановлюється наявність або відсутність кандидата на посаду в Єдиному державному реєстрі осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень 3, який веде Міністерство юстиції України.

В зазначеному Реєстрі містяться відомості не лише про притягнення до кримінальної та адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, а і відомості про притягнення особи до дисциплінарної або цивільно-правової відповідальності за вказані правопорушення.

Розподіл повноважень між Міністерством юстиції та його територіальними органами під час проведення спеціальної перевірки визначений таким чином, щоб інформація надавалась якнайшвидше, а тому реєстратори територіальних органів Міністерства мають доступ до такого ж обсягу інформації, як і реєстратори центрального апарату.

Отже, на сьогодні немає необхідності направляти запити на перевірку за місцем реєстрації особи, якщо вона намагається працевлаштуватися, наприклад, в іншій області. Для проведення спеціальної перевірки Міністерством юстиції достатньо звернутись до найближчого до майбутнього місця роботи кандидата головного управління юстиції Міністерства юстиції України (в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі).

Аналізуючи перелік державних органів, що можуть залучатись до проведення перевірки, та відомостей, які перевіряються, можна зробити висновок, що проведення спеціальної перевірки є комплексним вивченням інформації про особу, яка бажає обіймати посади, пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

У разі ж якщо за результатами такого комплексного вивчення встановлено факт подання кандидатом неправдивих відомостей йому буде відмовлено у призначенні та повідомлено правоохоронні органи.

Однак, при цьому доцільно враховувати, що недостовірною інформацією в даному випадку може вважатися інформація, яка не відповідає дійсності або викладена неправдиво, тобто містить відомості про події, яких не існувало взагалі або які існували, але відомості про них не відповідають дійсності (неповні або перекручені).

При визначенні недостовірності поданої інформації, на нашу думку, необхідно виходити з свідомого приховування чи перекручування тої чи іншої інформацію.

Тому при вирішенні питання про прийняття на службу особи у разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту подання кандидатом на зайняття посади неправдивої інформації, насамперед, має враховуватись характер виявлених розбіжностей. При цьому незначні описки чи технічні помилки у декларації не повинні розцінюватись як недостовірні відомості.

Найбільша кількість випадків виявлення неправдивих відомостей під час проведення спеціальних перевірок на сьогодні пов’язана з перевіркою Державною податковою службою декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру 4.

Водночас значна кількість із таких випадків насправді стосується зазначення неправильних відомостей в таких деклараціях і пов’язана, зокрема з помилками в частині обсягу даних які перевіряються. Йдеться про те, що подекуди перевіряється інформація щодо членів сім`ї кандидата, в той час як відповідно до статті 11 Закону перевірці підлягають відомості лише щодо кандидата. Крім того, досить часто органами податкової служби виявляються факти зазначення в деклараціях документально підтверджених доходів, відомостями про які органи податкової служби до цього не володіли, наприклад щодо пенсій.

Зважаємо, що у таких випадках необхідно використовувати механізм оскарження результатів проведення спеціальної перевірки 5, який полягає в тому, що кандидат у разі незгоди з результатами перевірки, з метою врегулювання спірних питань, які можуть виникнути під час проведення спеціальної перевірки, може подати свої зауваження у письмовій формі стосовно її результатів до відповідного органу, який зобов’язаний надати йому письмову відповідь протягом десяти днів з дати надходження зауважень.

Це надає можливість керівнику отримати всебічну інформацію про кандидата та прийняти об`єктивне рішення про його призначення або відмовити у призначенні.

Стосовно повідомлення правоохоронних органів у разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту подання кандидатом неправдивих відомостей слід зазначити, що вказане правило має на меті з’ясування наявності чи відсутності правопорушень, в тому числі, й корупційних, які стали причиною подання неправдивої інформації.

Така інформація для здійснення відповідної перевірки та вжиття заходів надсилається до спеціально уповноважених суб’єктів, які безпосередньо здійснюють у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень.

Згідно з положеннями Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» такими органами є органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, підрозділи внутрішньої безпеки митних органів.

Незважаючи на те що, спеціальна перевірка повинна проводитися протягом 15 днів згідно з вимогами Закону. На сьогодні подекуди виникають ситуації порушення цього строку органами державної влади, які проводять спеціальну перевірку.

Як показує практичний досвід, причини порушень строків перевірки криються не в недосконалості правових норм, які визначають проведення перевірки, а у відсутності належної організації її проведення в кожному конкретному відомстві.

З метою спрощення процедури проведення спеціальної перевірки Президентом України внесено зміни 6, згідно з якими для цілей проведення спеціальної перевірки не вважається призначенням (крім призначень, які здійснюються Президентом України або Кабінетом Міністрів України): призначення в порядку переведення особи на іншу посаду в межах одного і того ж органу державної влади (державного органу) чи органу місцевого самоврядування, призначення в порядку переведення на роботу з одного органу державної влади (державного органу) до іншого органу державної влади, з одного органу державної влади (державного органу) до органу місцевого самоврядування, з органу місцевого самоврядування до іншого органу місцевого самоврядування, з органу місцевого самоврядування до органу державної влади (державного органу), а також призначення в порядку переведення особи, яка працювала в органі державної влади (державному органі), що припиняється, на роботу до іншого органу державної влади (державного органу), до якого переходять повноваження та функції органу державної влади (державного органу), що припиняється.

Вказані зміни спрощують порядок призначення тих претендентів на зайняття відповідних посад, які вже займають посади, пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування в інших державних органах чи органах місцевого самоврядування.

Водночас, Міністерство юстиції здійснює постійний моніторинг практичного застосування положень Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» в тому числі і щодо проведення спеціальної перевірки. Результатом такого моніторингу має стати законопроект щодо внесення змін до вказаного Закону з метою вдосконалення серед іншого і порядку проведення спеціальної перевірки.